《生态补偿条例》起草工作启动暨起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立会议近日在国家发展改革委召开，这标志着《生态补偿条例》起草工作正式启动。此时距上一次原国家环保总局出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》已过了3年。为什么生态补偿立法推动工作如此漫长艰难？笔者认为,主要原因有以下几个方面:
　　
      首先是立法参与主体复杂。本次生态补偿立法工作中有环境保护部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、林业局等11部委参与，还有中国科学院、中国社会科学院、清华大学、北京大学等单位的专家也参加了立法讨论。如此多单位的观点和利益相碰撞，难免出现“三个和尚没水喝”的情况，生态立法要一帆风顺，实属不易。
　　
      其次是生态补偿本身存在复杂性。我国现有的生态补偿机制存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题，生态补偿立法任重而道远。我国各地虽已开展了多年的生态补偿实践和试点工作，但在学术界，生态补偿概念远没有达成共识。生态补偿牵涉面广，既涉及政府部门又涉及公民和私人企业，既涉及水资源又涉及土地、森林等。哪些该列入生态补偿范畴哪些不应该列入一直是争论的焦点。此次起草工作中专家们就在湿地和农田的生态补偿问题上存在严重分歧。

　　再次是生态补偿立法缺乏推动力，迫切需要生态补偿的地区往往是西部地区或者经济欠发达地区，而仅靠这些地区的努力，无力推动生态补偿立法和规范制定，生态效益获得者又因种种原因在推动生态补偿立法方面有所顾虑，这就导致生态补偿立法的推动只能自上而下，而很难做到自下而上。

　　因生态补偿涉及范围甚广，复杂程度大，若要尽快完成《生态补偿条例》起草，绝不能寄望毕其功于一役。笔者建议，将《生态补偿条例》立法化整为零。由于生态补偿涉及多个部门和多个地区，有协调的必要性。但为了立法工作的效率，各部门应明确分工，将《生态补偿条例》的内容分组讨论。如将森林部分由林业局主导讨论，水资源部分由水利部和海洋局主导讨论，农地部分由农业部和国土资源部主导讨论等，环境保护部可以参与到各项讨论中发挥专业指导和协调的作用，各部门以求同存异为原则，将各领域的生态补偿制度分别立法。如水资源生态补偿部分达成共识后可以先出台《生态补偿条例——水资源部分》，先行生效，达不成共识的领域则继续讨论，最后将所有分类立法合成一部《生态补偿条例》。